瞭望 | 浙江“大综合一体化”提升执法质效
“大综合一体化”行政执法改革强调因地制宜增强执法效能，科学配备执法力量强化执法协同，将执法职责执法力量融入基层治理“一盘棋”，实现行政执法质效双提升
“考虑到每个区域的执法需要，各片区侧重配备了专业执法队员。集镇片区村庄聚集，主要配备综合行政、市场监管的执法力量；万洋工业片区内企业较多，应急管理需求高，就集中配备这方面的执法人员。”
“乡镇治理是国家基层治理的重要组成部分。‘高配’的综合行政执法队队长，能够提高乡镇一级的资源、平台、队伍统筹协同能力，更好促进执法质效提升。”
“日常执法过程中，执法队员适应乡土熟人社会的特征，与公安、村社网格等多方治理力量‘干在一起’，可以灵活有效地将发现的问题、矛盾化解在一线。”
文 |《瞭望》新闻周刊记者 张康喆 吴帅帅
浙江省嘉善县干窑镇的尤女士，经营着一家餐饮店。
按惯例，店铺营业期间经常会接受市场监管、卫生、消防等多个部门上门检查，次数较多。不过，最近的检查形式令她颇感意外：原来各部门“今天你来、明天他来”的现象不见了，而是改为由干窑镇综合行政执法队对店面进行现场“综合体检”。检查过程有条不紊，有人检查厨房设施，有人检查油烟净化装置，有人核查店面性质……不到一个小时，全部工作顺利完成。
对尤女士来说，从面对“多个部门分头查”变成“一支队伍综合查”，接受检查的体验“又快又好”。对执法部门来说，从“各自为战”转向“协同作战”，意味着职权重塑和流程再造。
2022年起，浙江省坚持“整体政府”的改革理念，深化县乡一体、条抓块统、多跨协同，加快推进“大综合一体化”行政执法改革，整合精简多个条线行政执法队伍，将多个领域执法事项纳入综合行政执法范围。目前，浙江省统一的综合执法事项清单1355项，覆盖62.5%执法领域；全省市县执法队伍精简了50%以上。
近日，《瞭望》新闻周刊记者在浙江多地采访看到，“大综合一体化”行政执法改革强调因地制宜增强执法效能，科学配备执法力量强化执法协同，将执法职责执法力量融入基层治理“一盘棋”，实现行政执法质效双提升。
浙江省宁波市海曙区综合行政执法局执法人员用无人机开展日常执法巡查（2023年5月摄） 朱明歌摄
因地制宜增强执法效能
颜文斌是宁波市海曙区综合行政执法局段塘中队副队长。改革前，他在宁波市海曙区城市管理行政执法局负责环卫保洁、绿化养护、市容市貌等方面执法事项。改革后，他所在的中队需要面对整个段塘街道，执法领域大幅扩展。
“综合执法部门需要承担起更多职责与使命，作为一线执法队员，我们的思维变化是‘从条到块’的。”颜文斌说，段塘街道地处宁波的城乡接合部，人员流动性大、建筑工地多，不少新的处罚事项从其他执法部门移交过来，需要丰富的专业知识储备。
比如，工地上吊篮高空作业存在一定危险性，需要制定详细施工方案，并向住建部门报备。一旦出现违规，就需要综合执法部门开展立案调查、作出处罚。“其中涉及很多专业名词、技术标准，我们必须先弄懂才能做好执法工作。”颜文斌说，他拿出了很多精力学习《建设工程安全生产管理条例》《危险性较大的分部分项工程安全管理规定》等法规，做到依法依规执法。
面对综合执法给基层带来的新挑战，怎样能让一线执法人员更好提升执法效能？浙江各地因地制宜，创新特色探索。
针对不同特点的案件，采取不同处理方式，让执法人员合理分配精力。比如，宁波市海曙区综合执法局推行“繁简分流”机制，将案件按照繁案与简案分类处理。
一方面，对于养犬管理类、损害城市绿地类等案情简单、违法事实清楚、取证标准不高的行政案件，要求“简案快办”。“我们通过数字化手段取代纸质笔录、格式化（电子化）检查表单、当事人提供自书材料等方式，优化办案流程。”海曙区综合行政执法局法制科负责人周鑫说。
另一方面，对于新划转领域案件、疑难复杂案件，在全局办案骨干范围内选定人员，组成办案团队并形成专项办案指导意见，作为典型发挥示范作用。“这样能缓解基层执法人员办案压力，推动执法人员集中力量办理大案难案和新领域案件，提升执法规范化标准化专业化水平。”海曙区综合行政执法局党委书记、局长卢洪波说。
根据执法队员的不同特点，浙江以实现有效治理为导向，调整设置一线执法队伍。在杭州市萧山区义桥镇，执法队伍被划分为巡查中队和办案中队，根据队员的工作履历、性格特点、年龄经验等分配入队。
“审批经验丰富的七位同志组成巡查中队，负责发现违法线索；办案经验丰富的十位同志组成办案中队，负责案件办理，确保执法任务高效落地。”义桥镇综合信息指挥室主任桑步天说。
在浙江，一些市县根据不同地区产业发展特色，划分不同执法片组，有侧重地投放执法力量。
比如，在嘉兴市嘉善县干窑镇，镇域被划分为农旅片区、集镇片区、范泾片区（农业生态区）和万洋工业片区。“考虑到每个区域的执法需要，各片区侧重配备了专业执法队员。集镇片区村庄聚集，主要配备综合行政、市场监管的执法力量；万洋工业片区内企业较多，应急管理需求高，就集中配备这方面的执法人员。”干窑镇综合行政执法队常务副队长黄健介绍。
“‘大综合一体化’行政执法改革有需要遵循的‘硬杠杠’，但也不搞‘一刀切’，而是根据各地实际情况，强调积极稳妥、因地制宜、实事求是。”浙江省司法厅党委委员、省综合行政执法指导办公室副主任储厚冰说。
科学“配好”执法权
“大综合一体化”行政执法改革的难点之一，是科学配置部门间、县乡间的执法监管资源，在打破条条、条块行政壁垒的同时加强执法协同。
浙江在2018年机构改革中组建了省综合行政执法指导办公室，承担全省行政执法的协调、规范指导和监督等工作。2021年7月，浙江省政府要求市、县两级综合行政执法部门加挂综合行政执法指导办公室的牌子。如今在浙江，综合行政执法指导办公室已实现省市县（区）三级全覆盖。
“省市县（区）三级机构各司其职：省级抓行政执法体制改革的制度设计、监督指导；市级负责对全市行政执法工作的组织协调；县（区）主要负责日常执法检查、一般案件查处。各级机构上下贯通、指挥有力，确保基层‘接稳’执法事项。”浙江大学公共政策研究院、浙江省公共政策研究院副院长蔡宁教授说。
每周三下午，杭州市萧山区义桥镇都会召开一场特殊的“烧烤会”，对日常执法中的问题像“烧烤翻面”一样反复研究。会议由义桥镇综合行政执法队队长、指导员、副队长组织，参与人员包括义桥镇综合信息指挥室、平安建设办公室、派出所、司法所、各执法中队负责人和法制员、信访和劳资工作负责人等，大家共同复盘每周工作，部署下周任务，研究疑难问题，交流执法经验。
值得注意的是，作为会议组织者的综合行政执法队队长，由义桥镇党委副书记、镇长兼任。通过镇领导担任综合执法队队长，各方治理力量更好统筹融合，一线执法任务落地效果更佳。
记者了解到，浙江多地乡镇均采取这样的配置，增强乡镇“块统”功能。
在淳安县，22名乡镇党委副书记兼任综合行政执法队队长，统筹渔业、生态环境、综合执法等12个部门和村社网格等力量延伸执法“触角”；金华市婺城区建立起由乡镇长兼任综合行政执法队队长，常务副乡镇长（常务副主任）兼任常务副队长，综合行政执法局派驻中队的负责人兼任专职副队长的执法组织架构，确保党委、政府能够指挥调度下沉执法力量，管得住、用得好。
“乡镇治理是国家基层治理的重要组成部分。‘高配’的综合行政执法队队长，能够提高乡镇一级的资源、平台、队伍统筹协同能力，更好促进执法质效提升。”蔡宁说。
多方治理力量“干在一起”
走进嘉善县干窑镇的万洋工业片区基层治理联动工作站，一台写有“民声一键通”的机器引起《瞭望》新闻周刊记者的注意。屏幕上展示着综合行政执法队员、派出所民警等的姓名和照片，点击屏幕即可“一键联系”对应的人员。
联动工作站里，还有多名驻点部门联络员入驻。其中，综合行政执法队、应急管理办的工作人员作为常驻部门队伍，定期集中办公；经济发展办、社会治理办、社会事务服务办、生态环境所的工作人员作为联络部门力量，不定期按需驻点。
“日常执法过程中，执法队员适应乡土熟人社会的特征，与公安、村社网格等多方治理力量‘干在一起’，可以灵活有效地将发现的问题、矛盾化解在一线。”黄健说。
黄健告诉记者，干窑镇综合行政执法队日常还专设一名中队长作为固定联络员，与干窑镇派出所一名分管治安的副所长对接，负责日常沟通与案件线索移交等工作。比如，当夜间遇到涉黑性质的渣土偷倒事件，派出所就会依法派人出警，保障执法人员的人身安全。
浙江多地借助数字化执法平台建设，在线上流转需要处理的执法事项，让相关部门第一时间协同执法，不必再“一事一议”地逐个跨部门通知。
比如，干窑镇综合行政执法队和镇社会治理办合署办公。该镇设有48个网格，网格员日常巡查发现问题后，及时上传至镇信息指挥中心平台，由指挥中心即时协调、分流，统一发配任务，避免推诿扯皮。
“以前处理跨区域渣土偷倒案件时，综合行政执法、生态环境所、国土资源管理所、派出所抵达现场的时间不一，看完情况只对各自职责范围内的事项负责，向各自条线部门汇报。现在，大家接到平台通知后都会第一时间赶赴现场，生态环境所对土样取样检测，国土资源管理所评定倾倒土地的性质，综合执法现场查看并固定证据，然后各部门共同形成反馈意见，经快速讨论做出处理意见。”黄健说，这种机制省去了中间繁琐的协调过程，避免了因执法时间过久导致证据湮灭的被动局面，能更好保证执法质量。
在绍兴市柯桥区、宁波市宁海县，当地行政执法指挥中心均与社会治理中心有机融合，通过治理功能“一站集成”确保群众的合理诉求件件有着落、事事有回音。
“紧扣地方实际需求，系统地而不是零散地推进基层治理现代化，浙江让综合行政执法融入了基层治理‘一盘棋’。”蔡宁说。
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