盐城盘活河流、道路下方土地资源缓解停车难 老城“堵”的这口“气”，顺了
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8月20日清晨8时，正值通勤早高峰。盐城市亭湖区港航大厦附近，车流没有像往常那样“拧成一股绳”，而是鱼贯驶入地下停车场，在工作人员引导下停入机械车位。
监控屏上，车位使用数据平稳跳动。江苏盐城港物业集团有限公司盐城国际航运中心物业经理陆红锐看着屏幕，语气里透着松快：“过去早晚高峰，大厦周边路面占道停车、车流交织，堵得人发慌。现在地下有477个停车位，大楼的停车需求都能满足，连带着我们都觉得‘气顺了’。”
亭湖区是盐城的老城核心，寸土寸金，人口密度高、开发难度大。停车难、行车堵，曾是居民反映最强烈的“城市病”。盐城的探索路径是：向政策要红利，向地下要空间，用审批“减法”激活沉睡资源。
港航大厦是盐城的地标建筑之一，总高约150米，地上36层、地下2层，楼内既有盐城港控股集团办公区，也有半岛酒店客房。这栋超高层商务楼宇呈纺锤形矗立在老城核心地段，但项目原配建车位却达不到片区规划标准，周边沿街商务楼宇车流集中，一度让项目建设方头疼不已。
问题何解？盐城市自然资源和规划局创新实行地上、地下空间分层确权、分开出让——不占用一寸地面新增建设用地，单独划定大厦南侧、西侧地下空间挂牌出让，规划建设地下通道、人防工程与机动车停车位。
这片在地图上被红线框住的区域，实地是一条窄窄的无名小河。盐城市自然资源和规划局亭湖分局开发利用股股长姜秋带着记者走到河边，抬手一指：“最难的是摸清河流下方的土地究竟是什么性质，能不能按照国有土地性质出让，这在盐城没有先例。”他解释，大厦地上地下空间属于国有土地性质，早已出让，但南侧和西侧河流下方空间性质在权属方面并不清晰。于是，经请示上级部门、集体决策，确定河流下方为国家所有，可以出让，可以建设。
政策的“钥匙”一转，沉睡的地下空间被“解锁”。江苏盐城港控股集团有限公司总工办副主任、项目建设组组长吴海洋介绍，项目与大厦同步建设，今年5月竣工验收后，新增片区专用地下停车配套补齐了法定配建车位缺口，地下通道串联片区路网，“港航大厦的停车难、行车堵，从根子上解决了。”
距港航大厦不远处，另一场“方寸之间的腾挪”同样十分关键。
悦达交投绿阳汇城市广场（玖玺台小区）位于两条高架快速路夹角之间，是一个新建商住项目。因红线内地下空间受限，存在84个规定车位的硬性缺口。为了补齐缺口，盐城将紧邻的跃进路支路地下空间纳入项目统一规划，通过分层出让补足车位，同步配套地下人行过街连廊，实现人车分流。
记者在跃进路上看到，小区被这条柏油马路一分为二，居民穿梭在车流中多有不便。“申请出让的土地就在道路正下方，难点同样是道路下方空间如何界定、能否出让，在盐城依然没有先例。”盐城市自然资源和规划局亭湖分局建设规划股股长严磊说。经过会办研究，最终确定为国有土地性质，可出让，手续顺利办理。
“新增停车位在2025年底投入使用。仅用46万元就补上了84个车位的缺口，这在以前想都不敢想。”盐城悦达地产项目负责人王伟伟带着记者参观道路下方的停车区，车位崭新整洁，不同区域分色标明，车辆停放井然有序。他算了一笔账：若在地面新增同等面积的停车用地，在老城区几乎无地可用，即便有地，征收成本也将是天文数字。“更关键的是，小区南北区通过地下连廊打通了，有的年轻夫妻和父母恰好住在南北两区，地下联通后，来往方便多了。”
两个首例的成功探索，为盐城进一步盘活利用地下空间、破解老城区停车难问题探索出宝贵经验。今年5月，盐城市自然资源和规划局又在省自然资源厅《建设项目规划许可豁免建议清单》指导下，结合当地实际，细化出台39项规划许可豁免清单，让城市更新工作中涉及的部分小微便民设施、更新改造项目免除规划审批“有据可依、有路可循”。
玖玺台小区的充电配套设施恰好搭上了“快车”——南区配建2处集中式电动汽车充电场站、20个机动车充电车位，商办板块地下负一层配套20个电动自行车充电位，均属于豁免清单明确的简化办理类目。通过前置辅导、简化核验，办证时长压缩12天，有效降低了企业开发资金占用成本。
“老城区停车难，最根本的问题就是基础设施跟不上时代发展。建设道路和停车场时，很多人还骑自行车，现在一家两辆汽车也很常见了。”盐城市自然资源和规划局亭湖分局副局长吴明成说，从商务区到居住区，以亭湖区为试点，盐城以地下空间“分层确权、单独出让”为突破口，以规划豁免清单为加速器，探索出一条不新增地面建设用地、不调整地上规划指标的老城区停车治理新路径。下一步，亭湖区将继续创新，持续推动从“点上突破”向“面上推广”延伸，让更多“沉睡”的地下空间成为城市更新的活力之源。
记者手记
采访中，最打动记者的不是那些政策和数据，而是陆红锐说“气顺了”时的那份轻松。一个物业经理的“气顺”，折射的是一座城市治理的精细与温度。
老城区停车难，几乎是所有城市的通病。盐城的可贵之处在于，没有停在“头疼医头”的层面，而是从政策工具箱里找答案——地下空间权属不清？就分层确权、单独出让；审批流程太长？就列出豁免清单、压缩周期。
两个“先例”看似“小切口”，实则“大文章”。河流下方、道路下方，这些过去被视为“边角料”的闲置资源，通过制度创新变成了真金白银的停车位。这背后不是简单的经济账，而是治理能力的体现。
更值得期待的是，当城市地面空间开发趋于饱和，“向地下要空间”将成为城市更新的重要方向。盐城的探索，为老城区在不新增建设用地的前提下盘活存量资源，提供了一条可行路径。而那份不断动态更新的豁免清单，正是一把越用越顺手的“钥匙”。
记者 颜颖
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