《徐州市矛盾纠纷预防化解条例》2024年起施行
本报记者 郑玉倩
党的二十大报告中提出，健全共建共治共享的社会治理制度，提升社会治理效能。近年来，徐州不断完善基层治理体系，积极探索完善多元纠纷解决工作新机制，在多元“防”“化”上做文章，力求防患于未然，把矛盾纠纷化解在萌芽、解决在基层，推进基层治理现代化。
9月27日，《徐州市矛盾纠纷预防化解条例》由江苏省第十四届人民代表大会常务委员会第五次会议批准，将于2024年1月1日起施行，这是我省同领域首部涉及全类型矛盾纠纷、囊括全种类化解方式、覆盖全链条非诉流程的地方性法规。
市委高度重视矛盾纠纷预防化解工作，常委会专门研究，把《徐州市矛盾纠纷预防化解条例》（以下简称《条例》）纳入2023年度立法计划，要求市人大常委会发挥立法引领推动作用，加快立法步伐，为破解区域社会治理难题提供切实法治保障。
“要深入现场、广泛调研，认真听取多方意见，坚持问题导向，坚持问计于民，充分发挥人大在立法中的主导作用，确保制定的法规务实管用。”市人大常委会主任王安顺强调，要通过地方立法对实践中行之有效的体制机制、经验做法予以总结、固化和提升，进一步调动非诉讼解纷资源和力量，满足人民群众多元化解纠纷需要，从制度上解决制约我市多元化纠纷解决机制发展的瓶颈难题，促进徐州多元化解矛盾纠纷工作法治化、规范化，提升社会治理水平，增进社会和谐。
源头化解纠纷
矛盾解决在“诉”外
矛盾纠纷无处不在，遇到矛盾纠纷该从何下手，该怎么解决呢？“要积极预防、妥善化解各类社会矛盾，确保社会既充满生机活力又保持安定有序。要处理好维稳和维权的关系，既要解决合理合法诉求、维护群众利益，也要引导群众依法表达诉求、维护社会秩序。”习近平总书记在2019年全国公安工作会议上的讲话给出了矛盾纠纷如何化解的答案。
从源头上完成治理，促进源头治理，对于维护社会稳定和安全，增强人民群众的获得感、幸福感、安全感有着极为重要的作用。
2021年2月，中央深改委通过《关于加强诉源治理推动矛盾纠纷源头化解的意见》，提出要“加强矛盾纠纷源头预防、前端化解、关口把控，完善预防性法律制度，从源头上减少诉讼增量。”徐州《条例》的出台，也把“源头治理”放在其中，有利于进一步合理配置解纷资源，推动非诉解纷途径协同发展，形成联动机制，满足人民群众的解纷需求。
徐州作为淮海经济区中心城市，经济飞速发展的同时，矛盾纠纷的种类和主体呈现多样性，各类矛盾纠纷也呈现多发高发态势。据统计，连续两年全市法院受理一审民商事案件超10万件，列全省第三，民事案件万人起诉率全省排名第四；去年各类一审行政案件数量也居高不下；信访案件也较多。因此，如何从源头预防化解各类矛盾纠纷，已经成为社会治理亟待解决的一个问题。
为从源头上预防和化解纠纷，《条例》专门开辟了矛盾纠纷“源头预防”这一章，并将相关工作贯穿于行政决策、管理、执法等全过程，在预防中减少和化解矛盾纠纷，强化重大决策风险评估，明确风险点并提出风险防范措施和处置预案，从而减少纠纷的产生。
在解决信访问题方面，《条例》规定建立定期走访机制，建立定期排查走访机制，为了时刻掌握化解信访问题的主动权，避免小问题拖成大问题。政府及其部门应当进行矛盾纠纷隐患常态化排查、重点排查、风险评估和跟踪管理，镇街应当依托网格化管理机构，组织派出所、司法所、调解组织、村（居）委及有关单位进行日常巡查，社区民警常态化开展社情民意走访，对排查出的隐患及时处理并按照规定登记、报送；对在排查中发现有激化、群发、外溢风险的，应当向上级上报；上级接报后应当及时处理。
在解决民事诉讼突出问题方面，《条例》整合一站式实体平台和一体化信息平台，最大限度优化化解资源，畅通和规范群众诉求表达。要求各县（市、区）结合本地实际，建立矛盾纠纷化解实体平台，集诉讼服务、立案登记、诉调对接、诉讼信访等多项功能为一体，集中受理线下投诉；利用、整合12345政务平台、110警务平台、阳光信访等信息平台，建设纵向贯通、横向集成、共享共用、安全可靠的在线矛盾纠纷多元化解信息系统，在完成各自承担的业务外，受理矛盾纠纷的线上投诉。
在解决行政案件行政机关败诉较多的问题方面，《条例》建立行政决策风险评估制度，对于涉及社会稳定、公共安全等方面重大行政决策事项，决策者应当在决策前开展客观、精准的风险评估，明确风险点并提出风险防范措施和处置预案，风险可控的，方可作出决策；《条例》还建立合法性审查制度，规定行政机关对拟作出的规范性文件、重大决定和行政协议等，应当进行合法性审查。
纠纷多元化解
开辟商事调解新径
诉讼是化解纠纷的一道非常重要的司法防线，但一定不是最好的方式，将矛盾纠纷进行多元化解才可能真的实现纠纷的彻底化解。徐州此次地方立法秉持着多元纠纷化解的视角，深度考察阻碍商事调解发展的痛点问题，为商事调解带来新的发展机遇。
《条例》第二十一条明确规定“构建以人民调解为基础，人民调解与行政调解、商事调解、司法调解等优势互补、衔接联动的大调解工作格局”。
针对解决民事诉讼突出问题，《条例》创设市场化商事调解制度，规定专业人员可以在投资、金融、房地产、技术转让、知识产权、国际贸易等领域设立商事调解组织，为社会提供专业、快捷的商事纠纷化解服务；明确商事调解组织的成立方式、收费规定、调解效力和指导监督部门，培育、支持商事调解作为新型服务业在我市快速健康发展。
《条例》助力推动商事仲裁制度改革。《条例》规定，市人民政府及其司法行政部门应当按照国家和省有关规定实施仲裁改革，挖掘商事仲裁机构潜力，鼓励当事人自愿选择仲裁方式，明确规定在民商事合同示范文本中将仲裁作为争议解决的选项。
《条例》明确扩大司法确认范围，目前，法院只对人民调解协议进行司法确认，在此基础上，扩大确认范围，对经商事调解、行政调解达成的调解协议，也要及时予以司法确认，经司法确认的商事调解、行政调解具有强制效力，一方当事人不履行的，另一方当事人可以申请法院强制执行。
《条例》还建立了判后答疑制度。针对涉法涉诉类信访比重较大，要求法院提高审判质效，注重矛盾纠纷的实质性化解，对所作的裁判要实行当庭宣判、释明，减少生硬的邮寄送达，对当事人不服法律文书提出答疑申请的，应当组织人员进行答疑。
有效保障监督
合力化解矛盾纠纷
多元化解纠纷工作是一项综合性、系统性工程，必须加强领导，齐抓共管，形成合力。
《条例》强调落实属地属事责任，针对“三跨三分离”信访事项和重大信访案件，强化属地、属事责任，要求信访联席会议和信访部门确定复杂信访案件的责任单位，加强会商研判、联动调处，加强突出问题攻坚化解，规定信访部门应当参与重大信访案件的协调处理。
《条例》建立矛盾纠纷化解闭合管理机制，规定对实体平台、信息平台接收的矛盾纠纷事项，实行首问负责制和交办、转办、督办和考核制度，做到逐件跟踪、落实结案，明确了社会治理指挥中心的职责，使矛盾纠纷预防化解有统筹、有指挥、有协调、有督导。
《条例》坚持严格执法与包容审慎监管相结合，要求行政执法机关增强服务意识，履行监管中的教育职能，落实依法不予处罚、从轻或者减轻处罚相关规定，对经营主体加强合规指导，严禁以罚代管。
《条例》创设性建立自我纠错和错案追责制度，规定行政主体发现作出的行政行为确有错误的，应当主动纠正；人民法院、人民检察院、承担行政执法监督职能的单位向行政主体发出关于纠正错误的建议，行政主体应当在建议期限内反馈办理情况。《条例》同时规定行政主体拒不接受法院等提出的建议、未主动纠正错误、或者逾期未开展行政争议化解工作造成后果的，使得原行政行为被依法撤销、确认违法或无效的，直接负责的主管人员和其他责任人员依法给予处分。
“徐州将认真贯彻落实中央决策部署，在多元化解纠纷方面进行更多有益探索，促进形成以人民调解为基础，人民调解、行政调解、商事调解、行业性专业性调解、司法调解优势互补、有机衔接、协调联动的‘大调解’工作格局。”市人大常委会研究室主任秦峰表示，《条例》的实施将对徐州畅通矛盾纠纷化解渠道、构建社会矛盾综合治理机制发挥重要作用。
今后在徐州，矛盾纠纷的解决将从难题变成多选题，从找谁解决到如何解决，从解决得慢到解决得快、解决得好转变。
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