瞭望·政策解码 | 夯实粮食安全保障法治根基
粮食领域一些新的改革举措，迫切需要法律予以确认、支持和规范。适应实施国家粮食安全战略的新要求，完善国家粮食安全工作体制机制，解决粮食安全保障工作存在的问题，也需要更好地发挥法治作用，加快实现粮食安全依法治理
聚焦耕地保护和粮食生产经营各环节中存在的突出问题，坚持问题导向，完善相关制度
对耕地保护、粮食生产、粮食储备、粮食流通、粮食加工、粮食应急、粮食节约和监督管理等分别作出明确规定
文 | 庄晓泳
2023年12月29日，十四届全国人大常委会第七次会议高票通过了粮食安全保障法，自2024年6月1日起施行。
粮食安全是实现我国经济发展、社会稳定和国家安全的重要基础。粮食安全保障法深入实施国家粮食安全战略，对耕地保护、粮食生产到收储运加销及节约减损各环节作了系统规定，为全方位夯实粮食安全根基提供了有力法治保障。
黑龙江省双鸭山市宝清县一处农田收获现场（2023年9月26日摄） 谭龙摄/本刊
加快实现粮食安全依法治理
党中央高度重视国家粮食安全工作，把解决好十几亿人的吃饭问题作为治国理政的头等大事。经过艰苦努力，从新中国成立前4亿人吃不饱到今天14亿多人吃得好，我们党带领全国各族人民有力回答了“谁来养活中国”的问题。2023年，全国粮食总产量13908.2亿斤，再创新高，连续9年稳定在1.3万亿斤以上。
总体上，我国粮食安全形势较好，粮食连年丰收，库存充足，市场供应充裕。但随着经济社会发展、人口增加、人民生活水平提高，我国粮食供求紧平衡的格局长期不会改变。保障粮食安全面临耕地总量少、质量总体不高，粮食稳产增产难度加大、储备体制机制有待健全、流通体系有待完善、加工能力有待提升、应急保障有待加强、节约减损有待规范等诸多问题挑战，再加上国际形势复杂严峻，任何时候粮食安全这根弦都不能松。
无农不稳，无粮则乱。近年来，党中央出台了一系列粮食安全有关政策措施，积极推进粮食生产、储备、流通、加工等方面的改革和发展，积累了行之有效的经验做法，确保手中有粮、心中不慌。粮食领域一些新的改革举措，迫切需要法律予以确认、支持和规范。适应实施国家粮食安全战略的新要求，完善国家粮食安全工作体制机制，解决粮食安全保障工作存在的问题，也需要更好地发挥法治作用，加快实现粮食安全依法治理。
近年来，全国人大代表不断提出立法议案和建议。十三届、十四届全国人大常委会在往届全国人大常委会将粮食法列入立法规划的基础上，从实施国家粮食安全战略出发，将粮食法调整为粮食安全保障法，列为一类项目。2018年、2019年、2023年中央一号文件对推进粮食安全保障立法提出明确要求。2023年6月，十四届全国人大常委会第三次会议初次审议了粮食安全保障法草案；同年10月，第六次会议对草案再次进行了审议；同年12月，第七次会议三审通过粮食安全保障法。
立法思路着眼长远
制定粮食安全保障法的立法思路主要包括以下几个方面。
一是贯彻落实习近平总书记重要指示批示精神和党中央决策部署。全方位夯实粮食安全根基，既要抓物质基础，也要抓机制保障。总体上看，粮食安全保障法坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，全面贯彻落实党的二十大精神和有关决策部署，坚持总体国家安全观，深入实施国家粮食安全战略，立足我国国情、粮情，以法律的形式把经实践检验成熟的政策措施和制度成果转化为法律规范，成为国家意志和全社会的行为准则，依法保障粮食有效供给。
二是聚焦耕地保护和粮食生产经营各环节中存在的突出问题，坚持问题导向，完善相关制度。为解决粮食安全领域的突出问题，党中央深入总结党的十八大以来粮食安全领域改革成果，建立健全粮食安全责任制、不断完善粮食安全投入机制，着力构建系统完善的粮食安全保障制度体系。粮食安全保障法聚焦耕地保护和粮食生产、储备、流通、加工等环节以及粮食应急、节约等方面的突出问题，结合地方的成熟经验，有针对性地建立和完善相关工作制度，体现出系统性、整体性、前瞻性，全方位夯实粮食安全根基，切实提高防范和抵御粮食安全风险能力。
三是切实维护种粮农民长远利益。保障14亿多人的粮食安全，必须回答好谁来种地的问题。粮食安全保障法明确国家建立健全粮食安全保障投入机制和粮食生产者收益保障机制，要求采取财政、金融等支持政策加强粮食安全保障，调动粮食生产者和地方人民政府保护耕地、种粮、做好粮食安全保障工作的积极性，促进农业增效、粮食生产者增收，推动实现农民增收和粮食增产同步发展，给农民吃上“定心丸”，让农民种粮有利可图、让地方抓粮更有积极性。
明确粮食安全保障各项规定
粮食安全保障法共11章74条，对耕地保护、粮食生产、粮食储备、粮食流通、粮食加工、粮食应急、粮食节约和监督管理等分别作出明确规定。
第一，明确粮食安全保障工作的基本要求。本法明确国家建立粮食安全责任制，实行粮食安全党政同责；实施以我为主、立足国内、确保产能、适度进口、科技支撑的国家粮食安全战略，确保谷物基本自给、口粮绝对安全；统筹落实大食物观，明确构建多元化食物供给体系，全方位、多途径开发食物资源，满足人民群众对食物品种丰富多样、品质营养健康的消费需求。
第二，确保耕地数量有保障、质量有提升。保障国家粮食安全的根本在耕地。本法设耕地保护专章，规定实施国土空间用途管制，划定落实耕地和永久基本农田保护红线；建立耕地保护补偿制度；实行占用耕地补偿制度；加强耕地种植用途管控；建立严格的耕地质量保护制度，加强高标准农田建设，开展耕地质量调查和评价监测，提升耕地质量。同时，对黑土地优质耕地，撂荒地治理、盐碱地综合开发利用等分别作出针对性规定。
第三，巩固和提高粮食生产能力。农业强，首要是粮食和重要农产品供给保障能力必须强。本法落实“藏粮于地、藏粮于技”战略。一方面，规定国家加强粮食生产功能区和重要农产品生产保护区建设，引导农业生产者种植目标作物；采取措施稳定粮食播种面积，明确粮食主产区、主销区、产销平衡区都应当保面积、保产量；健全粮食主产区利益补偿机制，完善对产粮大县的利益补偿机制；健全粮食生产者收益保障机制，扶持培育新型农业经营主体从事粮食生产，保护粮食生产者的种粮积极性。多种措施共同发力，确保粮食种植面积。
另一方面，加大对粮食生产的支持力度，规定建设国家农业种质资源库和种子储备制度；加强水资源管理和水利基础设施建设；推进农业机械产业发展，鼓励推广普及粮食生产机械化技术，加强农业技术推广体系建设。通过稳面积、增单产两手发力，确保粮食丰产、颗粒归仓。
第四，完善粮食储备调节制度。储备粮是保老百姓饭碗的粮食。本法规定国家建立粮食储备体系，合理确定粮食储备的品种结构、区域布局，确保数量和质量安全；明确承储政府粮食的企业或者其他组织应当严格执行有关规定，建立健全内部管理和风险事项报告制度；政府粮食储备的收购、销售、轮换、动用等应当进行全过程记录；地方政府指导规模以上粮食加工企业建立企业社会责任储备，鼓励自主储粮。实现政府粮食储备、社会责任储备、自主储粮相结合，把饭碗牢牢端在自己手里。
第五，推动粮食流通、加工高质量发展。本法明确国家加强对粮食市场的管理，保障粮食经营者公平参与市场竞争。明确国家采取多种手段加强对粮食市场的调控，保持全国粮食供求总量基本平衡和市场基本稳定；粮食供求关系和价格显著变化或者有可能显著变化时，政府及其有关部门可以按照权限采取措施调控粮食市场。
为加强粮食领域信息管理，本法规定粮食经营者应当建立经营台账，及时报送有关数据。为提升粮食供应保障能力，规定国家鼓励和引导粮食加工业发展和结构优化，科学布局粮食加工业，协调推进粮食初加工、精深加工、综合利用加工，保障粮食加工产品有效供给和质量安全。聚焦区域粮食供求平衡，鼓励粮食主产区和主销区以多种形式建立稳定的产销关系。
第六，强化防灾减灾和应急保供能力建设。本法规定国家加强粮食生产防灾减灾救灾能力建设，建立健全农业自然灾害和生物灾害监测预警体系，加强防御防控技术研究应用。规定国家完善政策性农业保险制度，鼓励开展商业性保险业务。规定国家建立粮食市场异常波动报告制度。明确国家建立统一领导、分级负责、属地管理为主的粮食应急管理体制，制定粮食应急预案，按规定启动应急响应。
第七，做好全链条节粮减损工作。这是保障粮食安全的重要途径。本法规定粮食生产者应当加强粮食作物生长期保护和生产作业管理，减少粮食损失和浪费；国家鼓励和支持推广适时农业机械收获和产地烘干等实用技术，减少产后损失；国家推广适度加工技术优化工业用粮生产结构，调控不合理加工转化；明确政府部门、粮食生产经营者、企事业单位、学会协会及公民个人、家庭等有关主体的节约义务；规定公民个人和家庭应当树立文明、健康、理性、绿色的消费理念，全方位、全过程推进粮食节约、减损。
第八，压实粮食安全保障的政府责任。本法规定国家建立健全粮食安全保障投入机制，采取财政、金融等支持政策加强粮食安全保障；明确地方政府承担具体责任，政府有关部门协同配合做好粮食安全保障工作。为促进全面落实粮食安全各方责任，明确政府及其有关部门组织编制专项规划、建立粮食安全保障投入机制、实施监督检查、建立监测预警体系、加强质量安全监督管理、建立信用体系等制度措施。
粮食安全是“国之大者”，粮食安全保障法涉及如何解决好十几亿人的吃饭问题，社会广泛关注。希望有关方面共同做好法律宣传解读，统筹推进本法的正确有效实施，推动形成社会合力，共同保障国家粮食安全。
（作者为全国人大常委会法制工作委员会经济法室副主任）
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