《江苏省殡葬管理条例》明确殡葬基本需求公益属性

记者 陈月飞 唐悦

4月2日下午，省人大常委会在宁召开新闻发布会，解读3天前在省十三届人大常委会第二十二次会议上通过的《江苏省殡葬管理条例》。针对全省殡葬设施总量不足、墓价依然较高、殡葬服务市场亟待规范等问题，此次立法明确由政府提供基本殡葬公共服务，并配套一系列规定，保障“逝有所安”。

维护逝者尊严，保障基本权益

我省殡葬改革和殡葬管理工作一直走在全国前列，火化率在2006年就已达到100%，主要城市也基本实现节地、生态安葬。但在去年11月24日省十三届人大常委会第十九次会议上，省民政厅厅长吕德明作立法说明时表示，目前全省在殡葬资源配置、殡葬服务质量、殡葬管理体制和运行机制等方面，尚不能完全满足人民群众的丧葬需求，“随着工业化、城镇化水平的不断发展，殡葬管理出现了很多新情况、新问题，亟需通过立法予以解决和规范”。

因此，条例总则第一条就明确，条例的出台是为了加强殡葬管理，推进殡葬改革，满足殡葬服务需求，维护逝者尊严，促进社会主义精神文明和生态文明建设，充分体现以人民为中心的立法思想。

江苏人均耕地不足1亩，土地资源稀缺。作为第三方，省社会科学院“《江苏省殡葬管理条例》评估”研究组认为，江苏地少人多，土地资源和耕地都非常有限是不争的事实。调研中发现，各地公益性墓园和经营性墓园大多已达到或即将达到饱和状态，尤其是大、中城市周边的土地资源极其紧张，更导致墓地供应紧张，价格快速攀升。

调研还发现，部分农村地区散埋乱葬现象不同程度存在，不仅占用土地，还导致互相攀比的不良风气。城乡殡葬服务市场坑民、损民、扰民现象也时有发生，殡葬经营服务机构鱼龙混杂，这些都推高了丧葬费用。为此，省人大社会委认为，通过制定一部地方性法规来建立和完善基本殡葬服务的政府保障制度，非常必要和迫切。

条例出台后，省人大常委会法工委副主任陈志红评价说，“《江苏省殡葬管理条例》既是一部殡葬活动的管理法规，也是一部殡葬事业的促进法规，还是一部保障‘逝有所安’的民生法规。条例的颁布施行，对于我省进一步深化殡葬改革，推动殡葬事业健康发展，更好地满足人民群众殡葬需求，必将发挥有力的法治保障作用。”

明确公益属性，人性化保障“落叶归根”

“逝有所安”，与“学有所教、劳有所得、病有所医、住有所居、老有所养”一样，都是群众基本需求。对此，条例明确予以回应，指出政府有提供基本殡葬公共服务的责任，要求建立政府提供基本殡葬公共服务、市场提供补充服务的殡葬事业发展机制，将基本殡葬公共服务经费和殡葬管理工作经费列入本级财政预算。

目前，苏州、淮安、盐城、扬州、镇江、泰州6市已实行所有户籍居民的全民普惠殡葬服务政策。条例出台后，这一范围将逐步扩大。条例还对考核提出要求，明确县级以上地方人民政府应当将殡葬管理和建设基本殡葬公共服务体系的履职情况，纳入对相关主管部门、下级人民政府的绩效考核体系。

对立法突出殡葬基本需求公益属性，省人大常委会组成人员和省人大社会委给予肯定，并建议进一步细化公共财政保障与土地供给、使用政策的支持力度，确保殡葬公共事业的要素投入。最终条例明确，编制殡葬设施建设规划，应当优先考虑公益性骨灰堂以及节地生态安葬建设项目，统筹安排公益性公墓建设项目，对经营性公墓建设进行总量控制。条例还强调，禁止在划拨土地上建设经营性殡葬设施，禁止将公益性殡葬设施变更为经营性殡葬设施。

针对当前殡葬服务中乱收费、价格高等群众反映强烈的突出问题，条例除在规划安排和增加供给上作出规定外，还在使用上作出限制：一方面，规定除按照国家和省有关规定向特殊人群提供墓（格）位并确保自用外，公墓、骨灰堂的运营管理单位提供墓（格）位，必须凭死亡证明或者遗体火化证明；另一方面，设区的市、县（市、区）人民政府以及乡镇人民政府、街道办事处建设的公益性公墓和骨灰堂，应当按照民政部门批准建设时确定的服务区域提供服务，不得向户籍不在服务区域内的人员提供墓（格）位，但配偶的户籍、本人或者配偶的原籍在服务区域内可以例外。“作出这样的规定，有利于防止炒买炒卖导致墓位价格虚高。”陈志红说。

省民政厅副厅长王小华表示，上述条款充分体现了人文关怀和需求导向的原则。比如“落叶归根”是国人的普遍需求，公益性公墓和骨灰堂可以向配偶的户籍、本人或者配偶原籍的服务区内的人员提供墓（格）位，满足夫妻合葬的现实诉求。

减少殡葬活动中的纠纷，是“逝有所安”题中应有之义。提供统一的合同范本，是预防纠纷产生行之有效的手段。但出具这样的合同是否合法？省社会科学院“《江苏省殡葬管理条例》评估”研究组表示，各地认为公墓管理方与骨灰寄放人签订内容与格式全省统一的安葬服务合同非常必要，合同的性质应当是民法典中的租赁合同。最终通过的条例也明确，省民政部门应当制定并公布安葬服务合同示范文本。

绿色殡葬入法，推动移风易俗

如何体现国家推行节地生态安葬的方向和精神，立法对绿色殡葬活动全链条，都作出一系列鼓励性的规定。

当前，殡葬领域面临的最大矛盾是用地。省人大法制委员会副主任委员赵建阳介绍，有常委会组成人员、社会委、地方和专家提出，要进一步加强殡葬设施的规划和建设，加大公益性公墓和骨灰堂的供给，推行节地生态安葬，满足群众基本殡葬需求。为此，条例要求县级以上地方人民政府及自然资源主管部门应当加强殡葬设施用地保障，优先安排用地指标。

妥善解决殡葬用地矛盾，创新制度性改革比不断增加永久性设施更具可持续性，各地也在探索树葬、草坪葬、人文生态园等生态葬模式。最终，条例采纳审议意见，授权设区的市、县（市、区）人民政府可以在不改变林地、草地用途，保证森林防火安全的前提下，规划一定区域进行林地、草地和公益性生态安葬地的复合利用。

吹吹打打、大操大办，丧事、祭扫活动扰民一直是殡葬管理难题。目前，全省各设区市、县（市）均在殡仪馆建立集中守灵中心，已建成的207个乡镇集中守灵中心引导村民集中治丧，各地财政还对参加集中守灵群众每户补贴300元-5000元不等。为推动文明治丧，此次条例也明确倡导低碳、安全祭扫，推广集体共祭、敬献鲜花、网上祭扫等方式，规定除丧事活动场所外，禁止在公共场所举办丧事活动。在私人场所举办丧事活动也应当尽量避免对他人的正常工作、生活造成影响。举办丧事活动途经公共场所时应当遵守道路、市容、环境等管理规定。

审议中常委会组成人员、社会委、地方和专家均提出，推进殡葬改革重在移风易俗。赵建阳介绍，为此条例增加了“革除殡葬陋习，提倡文明礼葬”的要求，强调县级以上地方精神文明建设指导机构应当将革除丧葬陋俗、培育现代殡葬理念，纳入群众性精神文明创建内容，并列入对文明环保殡葬活动进行奖励的相关条款。

据悉，目前全省累计人体器官捐献登记志愿者超过16.1万人，累计实现遗体捐献3930例，器官捐献1121例。此次条例特别明确，地方人民政府应当为不保留骨灰和捐献遗体的逝者建立集中纪念设施。

目前，全省13个设区市、所有县（市、区）均出台节地生态安葬激励政策，标准在每具500元-5000元不等。条例也明确规定，群众如果采取节地生态安葬，县级以上地方政府应当给予适当补贴。