蝶变向新 名城崛起 杭州加快推动超大城市发展系统变革、人民城市能级全面提升

从“西湖时代”的精致婉约，到“钱塘江时代”的奔涌豪迈，再到锚定“世界一流”的发展定位……杭州的每一次跨越都是一场深刻的系统性“蝶变”，推动城市能级与核心竞争力实现一次又一次跃升——

这是格局之变。借力G20杭州峰会与亚运会两大“世界舞台”，杭州城市战略地位与全球影响力显著提升，城市规模加速从“特大”迈向“超大”。

这是筋骨之变。铁路、快速路、高速公路里程不断延伸，基本实现杭州都市区1小时通勤，城市供水、供电、供气保障能力以及地下空间综合实力进入全国前列，杭州以更高效、更立体的物理框架，撑起一座现代化大都市的韧性基底。

这是动力之变。经济总量突破2万亿元，国家创新型城市创新能力评价位列全国第4位，杭州将创新这个“关键变量”转化为高质量发展的“最大增量”，“创新活力之城”的标签日益鲜明。

如今的杭州，历经多次重大机遇实现跨越发展，城市体系格局逐渐完善，城市能级品质得以提升。被赋予东部地区重要的中心城市、国家历史文化名城、国际性综合交通枢纽城市的特殊定位，杭州正以更高站位、更宽视野，探索一条具有中国特色的超大城市现代化发展之路。

绘名城蓝图 从“特大”到“超大”的城市发展格局跃迁

一座怎样的城市，能称之为“超大之城”？

开车行走在杭州516公里快速路网，四通八达的“触角”可以感知杭州的“大”。很少有人会想起，曾经的杭州并不大。

21世纪初，杭州的市区面积仅683平方千米。2001年，萧山、余杭两市“撤市设区”，市区面积扩展到3068平方千米。2014年富阳“撤市设区”、2017年临安“撤市设区”、2021年又再次调整行政区划，发展至今，杭州市区面积已达8289平方千米。

从数据增长中，杭州城市建设的持续推进与扩张态势清晰可见。曾经被称作全国最“迷你”的省会城市，一直在变大。

再看城市建成区面积。建成区是指城市行政范围内实际已成片开发建设、市政公用设施和公共设施基本具备的区域，是反映城市化程度的重要维度。2012年到2024年，杭州建成区面积从433平方千米扩大至801平方千米，城镇化率从74.3%提升至84.8%，城市美誉度和知名度显著提升，GAWC《世界城市名册》排名跃居全球第65位。

“越来越大”的杭州，不仅是地域面积的扩大，也是人口规模的扩大。2012年到2024年，杭州全市城镇人口从704万增加至1070万人，常住人口达1262.4万人，成功从特大城市跻身全国第十个超大城市。

“扩张”的势头很猛，原因何在？这要从两大时间节点说起。

2015年9月16日，杭州获得了第19届亚运会举办权。次年9月，G20杭州峰会的成功举办，将这座千年古都推向了世界舞台的中央。

也是在2015年，中央城市工作会议的召开对城市建设提出了新要求。杭州朝着“建设独特韵味别样精彩的世界名城”的定位“一张蓝图绘到底”。

城市发展，必须遵循“先规划后建设”的原则。杭州的这张蓝图，在两轮“总规”中逐渐清晰。2016年1月11日，《杭州市城市总体规划（2001—2020年）》（2016年修订）获国务院正式批复，为“后峰会、前亚运”时期的杭州城市发展谋篇布局。围绕“完善城市基础设施体系”，这一阶段的杭州在统筹推进路网设施建设、加速改造管网设施、扩容增效电力设备、开发利用地下空间等方面持续大规模扩张。

城市发展的进程从不会停下脚步。从特大城市跨越到超大城市，杭州开始推动城市发展从外延扩张转向内涵式高质量发展。2024年，《杭州市国土空间总体规划（2021—2035年）》（以下简称《规划》）获国务院批复，明确杭州要构建“一主六辅三城、三江两脉八带”的多中心、网络化、组团式、集约型国土空间格局，通过持续实施“做优主城、做强辅城、集聚县城、培育重镇”空间发展战略，形成东西并进、南北互动的市域一体化发展格局。

这一阶段，杭州城市建设将更加强调高质量、内涵式、可持续，不仅在规模上持续扩张，在城市功能定位、城市空间格局、城市服务能级等方面也进一步优化。

《规划》明确，杭州的城市性质是浙江省省会、东部地区重要的中心城市、国家历史文化名城、国际性综合交通枢纽城市，将发挥全国数字经济创新中心、区域性科技创新高地和先进制造业基地、东部现代服务业中心、国际旅游目的地等功能。

相较之前，“浙江省省会”和“国家历史文化名城”的定位没有发生变化。“东部地区重要的中心城市”相对于原先的“长江三角洲区域中心城市”有了升级，“全国数字经济第一城”调整为“全国数字经济创新中心”，功能上新增“国际性综合交通枢纽城市”“先进制造业基地”“东部现代服务业中心”等内容。可以说，杭州在全国乃至国际舞台上将站上更显眼的位置。

作为历史文化名城和生态文明之都，历史文化保护格局和生态空间格局优化也尤为重要。《规划》明确，杭州要形成“一城三世遗、六廊多要素”的历史文化保护总体结构，锚固“蓝心绿底、三江两脉、绿楔融城”的生态空间格局。

在这一关于规划的“最高纲领”统筹下，助力城市内涵式发展的专项规划也陆续出台。特别是，今年，由市建委牵头编制的《杭州市城市更新专项规划（2024—2035年）》正式获得批复，以推动杭州城市存量空间优化为核心，对全市城市更新工作进行了全局性谋划与系统性安排。

杭州将老旧居住空间、低效产业空间、历史文化空间、潜力公共空间、老旧城市设施、潜力复合空间作为更新对象，实施推动居住空间安居宜居、产业空间提质增效、公共空间开放共享、城市设施安全提升、复合空间多元再生、文化遗产传承6大更新策略与行动，推动超大城市发展从“量的积累”转向“质的跃迁”，全面激活经济高质量发展新动能，实现百姓宜居宜业美好愿景。

超大城市，何以为大？

杭州的“大城之路”是一条以战略机遇为窗口、以科学规划为蓝图、以功能升级为核心、以人民城市为本色的可持续发展之路。它不仅实现了空间与人口的“超大”规模，未来将更致力于让老百姓的生活实现从“特幸福”到“超幸福”的转变——这正是一座真正“世界名城”应有的格局与担当。

乘盛会东风 从“基本”到“完善”的城市基础设施提升

一座怎样的城市，能称之为“韧性之城”？

高效的“动脉”，是韧性城市最基础的骨架。

从2002年杭州第一条高架快速路中河快速路三期建成通车以来，经过20多年历时4个“五年规划”的接续建设，杭州的路网“动脉”在“十城区”全面铺开。特别是以亚运为契机，杭州把快速路作为国际大都市发展的标志性基础设施来重点推进，目前全市快速路网建成通车总里程达516公里，总里程数位居国内城市前列，绕城高速内“四纵五横”快速路基本建成，“城区1小时交通圈”基本形成。

这516公里快速路，改变了市民的出行地图。

东出，有了钱塘快速路、江东大道，钱塘区与主城区的通勤时间大幅缩短，真正融入了“1小时生活圈”；南下，随着江南大道隧道、彩虹快速路、时代高架路、风情快速路、通城高架路 “两横三纵”快速路网的完善，滨江、西湖、萧山、富阳等区的联系前所未有地紧密，跨区工作、生活变得更加顺畅；西进，沿着天目山路、文一西路、留石快速路、彩虹快速路西延等连接城西科创大走廊的主动脉，从高校院所到高新企业，从研发中心到火车西站，一路畅通，为创新创业提供了实实在在的交通便利；北上，临平“三路一环”高架让居民告别了绕行，可快速直达主城和机场，为大城北地区发展带来了更多人气与活力。

今年6月，江东大道提升改造工程三期全线通车，沿着德胜快速路、文一路、文一西路，从东到西横穿杭城，城西科创大走廊与城东智造大走廊之间的时空距离被拉近。

这516公里快速路，也改变了城市的发展格局。

快速路与机场、高铁站等对外客流枢纽连接，相当于打通了从站到城的“最后一公里”，杭州西站、杭州南站、萧山国际机场等对外客流主枢纽均有快速路网直连直达，特别是西站枢纽有文一西路、留石快速路、运溪高架3条快速路与东西落客平台直连，更加方便了杭州与长三角“朋友圈”之间的往来。正是这样内联外畅的交通格局，支撑起了杭州作为东部地区重要的中心城市、国际性综合交通枢纽城市的特殊定位。

即便看起来里程遥远，但不管选用什么通行方式，在这座超大城市也总能找到一种方式轻松抵达目的地。对于“地铁族”来说，目前，杭州地铁已开通运营12条线路、运营里程516公里，覆盖“十城区”及主要交通枢纽，并与杭海线、杭绍线等互联互通，形成地铁、市域（郊）铁路、城际、高铁融合的多层次网络。据市地铁集团介绍，线网日均客流约420万人次，单日最高548.32万人次，公共交通出行占比从7%提升至81%。

“轨道上的杭州”还在纵深“生长”。当前，四期工程约150公里线路正在加紧推进，覆盖主城区、萧山、余杭、临平等地，80座车站已全部进入主体施工，为2027年年底通车的目标打下坚实基础。

不单单如此，杭州的综合交通网做到了多方面的“无缝衔接”。

今年，浙江省打造一流枢纽城市交通强国建设试点通过交通运输部组织的验收。该试点以杭州为核心，形成了以萧山国际机场、杭州东站、杭州西站、机场轨道快线（轨道交通19号线）为核心的“三枢一轴”格局，建成省域、都市圈、市域、市区4个“1小时交通圈”。

开展试点以来，杭州累计新建成综合立体交通网超1000公里，实现了杭州都市区1小时通勤、长三角主要城市2小时通达，率先构筑起全国300多个城市次晨达、次日达和“全球5日达”的物流网络。机场客货运规模占长三角机场群比重稳步上升，与上海港、宁波舟山港等国际海港和义乌国际陆港联动不断加强，综合交通枢纽能级有效提升。

安全的“生命线”，是韧性城市最稳定的脉搏。

水、电、气的重要性不言而喻。伴随着城市发展的快节奏，近年来杭州用电负荷快速增长。为了保障供电更安全可靠，市建委作为牵头单位，不断强化部门协同，推动白鹤滩—浙江±800千伏特高压直流输电工程、500千伏建德变（严州变）等民生工程建成。如今，杭州电网变电容量突破10000万千瓦，供电可靠性跃居全国第一。

杭州人不仅用上了来自西部的绿电，打开家里水龙头还能喝到“有点甜”的千岛湖水。

杭州市取水口上移工程（二期）将原有分散于钱塘江沿岸的3处水源保护区集中到上游五丰岛统一管理，实现主城区“千岛湖、富春江”双水源保障；闲林水厂、祥符水厂等现代化水厂的投运，进一步优化了供水格局。同时，杭州推进“水务一体化”，最大限度释放水资源的生态效益、民生效益、社会效益和经济效益。就在2025年10月，市区水务一体化改革工作圆满收官。通过改革，水务服务面积从630平方公里扩展至约7000平方公里，服务人口从300万增至超1000万，更多“放心水”直接流淌进千家万户。

供气实现成环成网。2023年年底，杭州市天然气利用工程成环成网最后一段“S7、S8所前门站至江东门站35千米管线建设”全线投运，杭州市绕城高压燃气管道实现全线闭环。至此，杭州市域“多点接气、环状供气”的天然气格局全面形成，为城市能源供应上了“多重保险”。

如何让这些“生命线”更安全运行？水、电、气管线要住进“保护舱”。

作为全国第二批地下综合管廊试点城市，杭州持续将地下综合管廊建设作为提升城市韧性的重要举措，初步构建起以干支管廊为骨架、片区管廊为主体、重要节点管廊为补充的“点、线、面”相结合的综合管廊体系，促使市政管线实现由“处理事故”向“预防事故”的革命性转变。截至2025年10月，杭州共有47条管廊在建或投入运营，总长163.45公里，投入运营长度约100公里，其中亚运村、钱江新城二期、云城、钱塘区等区域地下管廊已连片成势。

搭好骨架、稳定脉搏，杭州这个生命体还需健康地“新陈代谢”。会呼吸的“海绵”，是韧性城市最灵敏的调节。

杭州将治水与治城紧密结合，系统化全域推进海绵城市建设以来，综合采取“渗、滞、蓄、净、用、排”等措施，最大限度地减少城市开发建设对生态环境的影响，将75%的降雨就地消纳和利用，实现了“小雨不积水、大雨不内涝、水体不黑臭、热岛有缓解”。截至2024年年底，杭州累计建设海绵城市达标排水分区418.66平方公里，占建成区总面积49%；形成重点示范片区10片，总面积24.64平方公里；城市黑臭水体、内涝积水区段消除比例100%，地表水水质达标率100%。

城市基础设施的提级扩能，是韧性城市“更韧性”的筑基。

四通八达的快速路网，纵深开发的地下空间，安全稳定的供水供电供气保障，让城市自由呼吸的海绵设施……杭州城市基础设施实现了从解决“有没有”到聚焦“好不好”，从追求“规模覆盖”到注重“品质效能”，从满足“基本需求”到锻造“韧性能力”的转变。

蓄创新之势 从“条块”到“系统”的治理体系变革

一座怎样的城市，能称之为“创新之城”？

从“最多跑一次”提出，到“一次都不用跑”升级；从“数字经济第一城”的愿景，到“六小龙”的出圈……提及属于杭州的城市标签，“创新”二字必在其中。杭州的创新，早已不是单一的技术突破，而是渗透进城市治理、产业肌理与文化基因，形成一个完整的系统生态。

这几年，杭州始终聚焦群众急难愁盼的需求，聚焦城市复杂难题破解，持续推动城市大脑迭代升级，建立健全政务服务“一网通办”、城市运行“一网统管”、社会治理“一网共治”的治理体系。

一流的政务服务，才能打造一流的营商环境，杭州成功打造了一批政务服务特色应用。例如，“政策E享（亲清在线·政策超市）”精准推送惠企政策，资金免申即享、直达快享，累计兑付资金1112亿元，服务63万家企业，被世界银行作为典型案例全球推介；“企呼我应”配套24项机制，推动涉企问题高效闭环解决机制落实落细，受理涉企问题100多万件，办结率和满意率都超过95%；“人才e服”上线以来，累计领码数达356万人，累计发放人才补助190亿元，累计引进35周岁以下大学生141万人，人才净流入人数持续走在全国前列。

正是因为“我负责阳光雨露、你负责茁壮成长”的承诺，杭州连续4年蝉联“万家民营企业评营商环境”全国第一。

营商环境就是生产力。到2024年，全市国家高新技术企业增至1.63万家，科技型中小企业达3.4万家，国家级孵化器数量连续12年居全国省会城市和副省级城市首位；全市数字经济核心产业增加值为6305亿元，占GDP比重28.8%，营收超2万亿元。

新兴产业勃发，传统产业转型也不甘落后。作为建筑业强市，建设行业的创新变革是杭州城市社会经济可持续高质量发展的强劲动力。

今年，钱塘区杭政储出【2025】45号地块住宅（设配套公建）项目通过建设项目开工“一件事”联办领出了全省首张房建类项目施工许可证，标志着杭州市建设项目开工“一件事”试点工作实现新突破。

“建设项目开工‘一件事’联办是以持续优化营商环境为导向，以提升企业办事便利度为目标，聚焦工程建设项目开工审批全流程的系统性重塑与数字化升级的重要举措。”市建委相关负责人介绍，“它打破了建设项目开工阶段多事项单独办理耗时较长的壁垒，通过跨部门协同、流程优化和数据共享，将审批时长缩短至5个工作日，极大提升了企业办事便利度，助力项目早开工、早交付、早投产。”

目前，杭州已将建筑工程施工许可证核发、建设工程消防设计审查、建设工程质量监督手续办理、应建防空地下室的民用建筑项目报建审批、人防工程易地建设费核实与征收、人防工程质量监督手续办理、雷电防护装置设计审核、城镇污水排入排水管网许可（临时）（投资类）、城市建筑垃圾处置核准（处置）等事项都列入建设项目开工“一件事”范围。

取消图审改革也是今年杭州市工程建设项目审批制度改革的重点任务之一，今年1月1日起率先在萧山、余杭、钱塘3个试点区先行实施，未来将逐步取消政府“兜底”式图审，持续提升工程项目开工审批效率。

城市运行同样需要创新。

按照城市运行“一网统管”理念，杭州搭建数字平台、拓展应用场景，全方位扫描城市运行“漏洞”，实现从“管好一件事”向“保一方平安”转变，目前已持续迭代上线45个应用，形成134个安全监测因子，193个监测指标，全面构建城市安全数字化底座。

例如，“地下智防”构建路面塌陷分析模型，覆盖10个建成区，消除452处路面塌陷风险，案例入选了国家数据局城市全域数字化转型、住房和城乡建设部城市更新典型案例；“勘查智护”首创地下空间“网格+标签”数据映射模式，破解地下空间要素数据开发利用难题，对备案孔位和实际开工孔位发出风险预警信息2062条，更换钻孔坐标以规避风险孔位41个。

超大城市的治理，涉及人事物的方方面面，是一个复杂问题。近年来，杭州通过打造系列综合场景，实现了从“单向度治理”到“多元化共治”的转变。

这些综合场景的创新，均以百姓获得感、幸福感为衡量指标，实现“行有所畅、病有所医、学有所教、老有所养、幼有所育、劳有所得、弱有所扶”——

“智慧交通”方面，公共交通“一码通”申领量已达1262万人次，在杭州机动车保有量增加65%的前提下，拥堵指数基本不变，重要路段绿波带实现红绿灯由“三红一绿”转为“三绿一红”；

“智慧医疗”方面，持续深化医检互认改革，累计互认项次达447万次，节省资金1.37亿元，构建因病返贫致贫筛查模型，在全国范围内率先建成困难家庭费用负担封顶“一体化”闭环管理系统，累计救助3万人次；

“智慧教育”方面，打造的“入学早知道”覆盖全市800多所学校，单一学校最高访问量约15万人次，累计服务超1000万人次，“共享优课”助力教育资源共享，累计服务超1020万人次；

“放心托育”方面，发放普惠收托补助1.05亿元，乡镇（街道）托育服务设施全覆盖；

还有“全城通·智慧助餐”接入1608家老年食堂，打破区域、户籍限制，累计服务2792万人次，优惠金额超1.26亿元；“小哥码”覆盖1530个小区、200个园区楼宇，为小哥破解小区门难进、路不清、难融入等问题，平均每单节约5分钟，每月增收约500元……

创新已是杭州最鲜明的城市气质、产业特质。展望前路，杭州必将以持续迭代的“创新之势”，继续回答“人民城市为谁建、如何建”的时代之问——高水平建设一座治理更智能、产业更活力、生活更美好的现代化人民城市。