沪苏浙协同立法规范长三角一体化示范区建设 区域一体化制度创新又获重大成果

3月27日、29日，江苏、上海、浙江三地人大常委会陆续表决通过《促进长三角生态绿色一体化发展示范区高质量发展条例》。作为长三角区域一体化制度创新取得的又一重大成果、三地人大常委会服务国家重大战略的又一重要举措，三份同步制定、同步通过的条例将于今年5月1日起同时施行。

更加精准精细，达到区域立法协同新高度

长三角区域协同立法最早可追溯至2018年。当时为适应地区一体化发展的新形势新要求，长三角三省一市人大同步作出关于支持和保障长三角地区更高质量一体化发展的决定，为构建长三角地区一体化发展的决策、协调和执行机制，促成规划对接、战略协同、市场统一、生态共治、民生共享等重大事项提供法治支撑。2020年，沪苏浙两省一市人大同步作出关于促进和保障示范区建设若干问题的决定（以下简称《示范区决定》），支持示范区率先探索将生态优势转化为经济社会发展优势、从区域项目协同走向区域一体化制度创新。近年来，三省一市还协同开展了长江流域禁捕、长江船舶污染防治、铁路安全管理、居民服务一卡通等方面的立法。

“立法协同趋于精准精细，支持了长三角一体化发展制度机制创新，促进了区域法治环境整体水平提升。”江苏省人大常委会法工委主任赵建阳说。

这次，沪苏浙两省一市聚焦建设长三角生态绿色一体化发展示范区开展协同立法，是长三角区域协同立法取得的最新重大成果。上海市人大常委会副秘书长、法工委主任阎锐表示，这是继《示范区决定》后，三地人大常委会贯彻落实党中央决策部署，以协同立法服务国家重大战略的又一重要举措，也是立法法修改明确区域协同立法制度后，三地协同出台的第一部创制性立法。

相比于以往，此次协同立法工作机制上又有创新。“可以说达到了目前区域立法协同的新高度。”浙江省人大常委会法工委副主任吴恩玉介绍，创新一方面体现在共同起草、共同调研、共同修改上，起草阶段就力争确保能够充分体现各方共识，统一审议阶段联合开展实地调研和专家论证，完全按照一体化模式运作，以工作模式的一体化确保法规内容的一致性；另一方面体现在同步审议、同步通过、同步实施上，这有利于条例内容的一体化落实、示范区的一体化发展。

立法是最高层次的制度，是刚性的约束。作为执行方代表，上海市发展改革委副主任、一体化示范区执委会副主任张忠伟兴奋地直言，协同立法“非常解渴”。他表示，此前《示范区决定》等顶层设计，有效保障了示范区建设的改革创新，从中“尝到了甜头”“感觉更有奔头”。此次立法将示范区多方面制度创新上升为法条，并为今后创新改革预留空间，有利于保障和促进示范区建设向纵深推进，加快从区域项目协同走向区域一体化制度创新。

回应现实需求，重点完善跨区域治理体制机制

示范区一体化高质量发展，探索从区域项目协同走向区域一体化制度创新，不破行政隶属、打破行政边界，需要政府及部门在示范区的共同管理、协同治理方面率先突破、创新机制。赵建阳介绍，在两省一市政府及各有关方面推动下，目前示范区跨区域治理体制机制已初步形成，但实践中也存在一些问题，亟需制度回应。

2021年，沪苏浙三地人大常委会对《示范区决定》联动开展执法检查，其间发现，由于示范区执委会法定职责尚未细化，与国家部委管理机制尚不匹配，与两省一市的工作沟通一事一议，在工作机制等方面尚存在较多问题和困难；执委会按照两省一市政府及有关部门授权行使有关审批、管理权限，但缺少法定授权、委托规定，一些审批、核准和管理权限难以落实到位；在土地管理、投资管理、财税分享等方面，相关部门之间还缺乏合作、协同机制；等等。

针对上述问题，此次立法的各参与方对完善示范区治理体制机制作了重点研究，通过总结几年来的探索经验，回应区域治理的现实需求。比如，针对执委会职责不够细化的问题，条例明确了示范区理事会的决策平台职责，规定执委会作为理事会执行机构和示范区开发建设管理机构，负责示范区发展规划、制度创新、改革事项、支持政策的研究拟订和推进实施；负责示范区内跨区域投资项目的审批、核准和备案管理；联合两区一县人民政府行使示范区先行启动区国土空间详细规划（村庄规划除外）的审批权；履行国家和两省一市确定的其他职责。执委会还可以在职权范围内制定行政规范性文件。

新条例有望让不同省份行政机关的合作协作机制更加完善。未来，各行政机关可以就示范区规划统筹、标准统一、项目合作、设施共建、平台互通、信息共享等事项，签署相关合作协议；也可以建立区域合作机制，对示范区内开发建设、生态环境保护、市场监督管理、城市管理、渔业渔政等方面的事项进行协同管理。

针对成本共担、财税共享等难点热点问题，条例作了原则规定，即支持示范区探索建立跨区域投入共担、利益共享的财税分享机制和水乡客厅区域共同账管理机制，探索财政资金的跨区域统筹使用。2021年至2023年，两省一市按相同比例共同出资不少于100亿元设立财政专项资金。苏州市对示范区吴江片区自2021年起分三年安排50亿元支持示范区建设。

正如阎锐所说，这次协同立法出台的条例，是2020年两省一市作出的《示范区决定》的升级版，是在法治轨道上对示范区更深层次、更高水平一体化制度创新的引领、保障和推动。

既鼓励先行先试，又为深化改革留出空间

长三角一体化发展示范区是长三角一体化发展的试验田，此次立法围绕先行先试进行制度创新，特别是为落实示范区总体方案，实现“一张蓝图管全域”，对示范区统一规划、土地利用、投资项目、基础设施互联等进行了规范。

以土地利用管理为例，立法既突出严格，要求严守“生态保护三红线”，实施国土空间分级分类用途管制，又要求两省一市优先保障示范区建设项目用地指标，统筹安排重点项目和重大基础设施项目用地指标。为优化投资审批服务，条例要求“投资项目一个库”，即两省一市联合制定示范区企业投资项目核准目录（加资料）。“执委会与有关部门要建立跨区域投资项目的监管衔接工作机制，优化投资审批服务，加强投资项目的审批、核准、备案与用地、环境影响评价等方面的协调联动。”赵建阳说。

本着创新推动市场要素集聚和有效配置的目的，条例聚焦产业协同，对制定统一的产业发展指导目录和产业发展专项规划作出规定。阎锐介绍，协同立法中聚焦科技创新与产业创新深度融合，明确要支持高等学校、科研机构、企业等创新主体深化产学研合作机制，支持构建科技成果与产业需求高效对接的平台和服务网络。此外，还对以“一区多园”模式建设跨区域高新技术产业开发区，以及金融支持、知识产权保护服务、人才流动、数据基础设施建设等保障措施予以明确。

这次协同立法既有对示范区现有制度创新的固化，又制定了相应的授权性规范和支持性、鼓励性条款，为深化改革预留了空间。张忠伟举例说，条例有关“委托和授权管理”的条款，为执委会未来推进相关领域一体化制度创新提供了制度和机制保障；“立法保障”相关条款，为示范区在深化改革探索中可能涉及的“破法”改革提供了制度保障；有关“跨区域许可互认”的条款，为示范区内打破地方保护和市场分割，营造稳定公平透明可预期的营商环境提供了制度遵循和探索路径；有关“科技创新与产业创新融合”的条款，为示范区推进创新链和产业链融合，培育发展新质生产力提供了行动指南。

当前，示范区正在从形态开发迈向功能性开发的新阶段。“我们将把条例作为示范区建设的‘基石’，会同两省一市各方，认真抓好贯彻落实，依托条例的法治保障，在新的起点上推动示范区建设任务落地实施。”张忠伟说。

记者 陈月飞